Představme si obyvatele starověkého Samaří, jak pomáhá bližnímu z kritické situace. Napře do toho své osobní síly i majetek. A očekává, že opatrovaný bližní se co nejdříve vzpamatuje, zapojí se do běžného života a opustí konečně Samaritánův dům.
Naproti tomu stojí onen nemohoucí bližní, kterému náhle svitla aspoň nějaká budoucnost pod ochranou Samaritána. S vidinou jinak nulové či jen velmi těžké budoucnosti své uzdravení oddaluje. Dvě promyšlená rozhodnutí tu stojí proti sobě a zdá se, že obě strany jsou lapeny do problému, z něhož není východiska. Zvyšování podpory Samaritánem povede jen k další nechuti strádajícího bližního o plné ozdravení a následnou ztrátu podpory.
Tento příběh je samozřejmě jen konstrukt vycházející z biblického podobenství a v teorii her se nazývá Samaritánovým dilematem. Konzervativci jej používají proti institucionální podpoře čehokoli – snad vyjma podpory velkých podniků a bank, sociální liberálové tuto koncepci kritizují. Jiní, jako třeba nedávno zesnulá americká ekonomka Elinor Ostromová, hledají v praxi důvody, kdy může tato teorie platit, jak její negativní dopady omezit a jak nastavit podporu tak, aby prospívala a neškodila.
Působení fondů Evropské unie je dobrým příkladem, na němž se dá ilustrovat spousta špatné, ale i něco dobré praxe.
Tečou velké peníze
Evropské fondy jsme měli poprvé šanci poznat na začátku devadesátých let, kdy především program PHARE měl napomoci zemím bývalého východního bloku překonat základní překážky vstupu do Evropské unie. Z PHARE se rovněž financovaly projekty sociální a ekonomické soudržnosti, které měly zvýšit životní standard v nejchudších regionech. Postupně převážily projekty zaměřované na budování institucí a financování investic.
Byly tu však i další fondy. Program ISPA podporoval investiční projekty v oblasti infrastruktury životního prostředí a transevropských dopravních sítí, program SAPARD poskytoval investice do oblasti zemědělství a na rozvoj venkova. Česká republika mohla také využívat další komunitární programy (mezinárodní programy administrované přímo Evropskou komisí) za podmínky, že bude přispívat do jejich rozpočtů. Šlo například o vzdělávací a vědecké programy (Socrates, Leonardo da Vinci I a II), podporu malého a středního podnikání (SME 3nd) nebo pomoc zaměřenou na snižování energetické náročnosti (SAVE).
Celkově se bez komunitárních projektů jednalo minimálně o 46,8 miliard korun. Česká republika tak získala na přístupových subvencích podobné částky peněz jako některé zhruba stejně velké země západní Evropy z Marshallova plánu. Je nepochybné, že pomoc EU byla lépe strukturována i monitorována a byla méně paternalistická a ideologicky podmíněná než ta z padesátých let poskytovaná vládou USA. Bylo by smutné, kdyby tomu po čtyřiceti letech zkušeností s rozvojovou pomocí bylo jinak. Nicméně i tady se vyskytly chyby, některé fatální.
Kdo si pamatuje privatizační divočinu devadesátých let, ten dobře chápe, že rozdělování evropských prostředků nemohlo probíhat o mnoho lépe. Jejich administrace spadla do klína institucím transformujících se států, které fungovaly chaoticky a často korupčně. Schopnost vytvořit přijatelná pravidla, která by byla funkční a zabránila zneužívání, se ukázala jako tvrdý oříšek.
S tímto problémem se potýkáme dodnes. Mnozí mají stále pocit, že jde o zbytečné formality: „Vždyť se přece domluvíme!“ To bohužel vede k tomu, že dění řídí ti, kdo si lépe dovedou prosadit svou, a u ostatních se zvyšuje nechuť na čemkoli se podílet, když není jasné, jak bude přerozdělen výsledek. Konkurence povýšená na nejvyšší metu se záhy projevila také mezi tzv. pomáhajícími organizacemi, které nadřazovaly své zájmy (a v lepším případě také zájmy svých klientů) nad zájem celku. Schopnost vidět problém celistvě a společně mu čelit se v honbě za eurofondy efektivně rozpadla.
Z organizačního hlediska jsme na tom byli hůř než většina rozvojových zemí. Do Česka přitom tekly nesrovnatelně větší peníze – středně příjmové země bývalého východního bloku s relativně vysokou životní úrovní a rozvinutou ekonomikou se staly na dlouhou dobu jedněmi z největších příjemců rozvojové pomoci na planetě. To ostatně pokračuje i po vstupu do EU, kdy česká „čistá pozice“ – tedy to, o co dostane ČR víc z EU, než do ní přispěje, násobně převyšuje v přepočtu na jednoho obyvatele příjmy z oficiální rozvojové spolupráce nejchudších zemí. ČR měla na roky 2007–2013 k dispozici 801,7 miliard korun, což tvoří přibližně desetinu z ročních rozpočtů v daném období…
Z vysokých pozic
Eurofondy jistě pomohly v řadě oblastí. Čistírny vod, dopravní projekty, podpora firem a občanských sdružení přinesly mnoho prospěchu i pracovních míst. Důležitý byl i multiplikační efekt: v ekonomice se točilo více peněz a tím mohly vznikat i další soukromé, občanské či veřejné projekty.
Bohužel se ale záhy ukázalo, že eurofondy trpí základním problémem rozvojové spolupráce, popisovaným již od osmdesátých let. Šlo především o zohlednění zájmu finálních příjemců, tedy těch, kteří měli mít z projektů hlavní prospěch – obyvatel kandidátských zemí, především v nejchudších regionech. Administrace i rozdělování peněz novým politickým establishmentem nevedlo k většímu zapojení občanů do rozhodování o tom, co prospěšného se bude s prostředky dělat. Místo toho se fondy staly součástí politického boje a procesu tunelování společných zdrojů.
Projekty jsou rozhodovány z vysokých pozic a jen s malou znalostí skutečných potřeb. Velkou roli přitom hraje i klientelismus, který ušlapává cestu projektům v osobním zájmu zadavatelů a realizátorů. Naopak jiné projekty, které jsou více v zájmu občanů, se neuskuteční, protože klientelistické kliky si hlídají, aby zbylo dost peněz pro ně.
Kritika se snáší převážně na stát a kraje. Problémem je ale i netransparentnost firem, které zakázky realizují. To začíná jejich vlastnictvím, které je neprůhledné a mimo kontrolu střetu zájmů, a končí tím, že firmy na rozdíl od nevládních organizací nemusejí prokazovat oprávněnost svých nákladů.
Zkráceně lze říci, že eurofondy od prvního okamžiku přispěly k větší centralizaci, vyloučení širší veřejnosti z účasti na rozhodování o tom, jak se evropské pomoci využije, a k udržování špatných řídících i kontrolních procesů.
Povzbudit dobré návyky
Jak překonat Samaritánovo dilema, kdy větší výdaje na pomoc znamenají menší snahu těch, kterým je pomáháno? Lidé jako kybernetik Stafford Beer či manželé Ostromovi poukázali na to, že teorie her a jí řešené problémy jsou dány především malou variabilitou možností k odpovědnému rozhodování. Jakmile se možnost výběru rozšiřuje a aktéři získají více možností komunikovat, přestává teorie her fungovat a roste počet řešení, která jsou pro všechny výhodná.
Přestože na tento fakt poukazují stovky studií, v projektové praxi zůstává vše při starém. Příslušné orgány dokážou jakž takž identifikovat problémy a potřeby veřejných institucí či podnikatelského sektoru, ale potřeby a problémy lidí jsou pod jejich rozlišovací schopnost. Tak se například přistupuje k nezaměstnanosti z pohledu veřejných institucí či potřeb firem a neřeší se reálné problémy, s nimiž se potýkají nezaměstnaní, obyvatelé či podnikatelé v daném prostředí. Často také kvůli těžkopádnosti projektové byrokracie příští rok realizujeme to, co jsme před dvěma lety zjistili, že bylo před čtyřmi lety potřeba.
Rozvojová politika by se především měla zaměřit na potřeby cílových skupin a účinně s nimi komunikovat. Projekty musejí vznikat na základě znalosti konkrétního prostředí a v co nejužší spolupráci s jejich příjemci. Nejde jen o překonání problému „dávat rybu.“ Ani koncepce „naučit chytat ryby místo dávat ryby“ nestačí: co když je chytat ryby nesmysl? Správné je „nedávat rybu“ ani „neučit chytat ryby“, ale podpořit lidi v tom, aby si našli vlastní cestu z problémů, ve kterých se ocitli.
Nedostatečnost kontrolních mechanismů pak nedokážeme změnit v systému, kdy je jakákoli kontrola propojená se stejnými strukturami, které mají v rukách rozhodování o projektech. Cesta vede jen přes decentralizaci, která umožní další přiblížení ke konkrétním příjemcům, rozšíření o další pohled a názory, a diskusi o dalších variantách, než jsou ty, které bez valných úspěchů po desetiletí reprodukujeme. Dlouhodobá práce uvnitř různých společenství a skupin i zohledňování jejich problémů a potřeb je tedy základem. Ať již jde o sociálně vyloučené či podnikatele, o obyvatele městských čtvrtí či občanské iniciativy. Příprava podpůrných programů by se stále méně měla soustředit na to, jak jim pomoci, a stále více posilovat nástroje, díky nimž by si mohli pomoci sami.
Autor je odborník na regionální rozvoj.
